В настоящее время в Российской Федерации проводится масштабная административная реформа. В соответствии с Конституцией наша страна является социальным государством. Поэтому социальный эффект предпринимаемых в России реформ и принимаемых управленческих решений, в соответствии с российскими законами, имеет ключевое значение.

Оценка социальной эффективности реформ в целом и административной реформы в частности требует создания и активного использования системы социального мониторинга. Наличие такой системы позволяет выяснить, приближают или удаляют предпринимаемые государственными органами действия от достижения намеченных целей. Кроме того появляется возможность оценивать восприятие и поддержку у населения проводимых преобразований, а также корректировать последующие шаги, зная социальный эффект предыдущих.

При построении системы мониторинга социальной эффективности реформ (СМСЭР) в настоящее время есть возможность опираться на серьёзный теоретический фундамент. В частности, это:

Проанализировав с позиций этих теорий проводимую в России административную реформу, можно выделить ряд принципов, которые должны быть положены в основу СМСЭР. Обратим внимание на некоторые из них.

Стратегичность. Конкретные действия, шаги, этапы проведения реформ должны быть подчинены достижению основных целей преобразований, ясно и точно сформулированных в начале реформ.

К сожалению, общим недостатком российских реформ последнего двадцатилетия является отсутствие четко обозначенной цели преобразований, того конечного состояния общества и системы управления, в которое должны перевести объект предпринимаемые действия. Типичным стал эффект эррозии целей, когда по ходу действия изменяются цели, ориентиры, подчас заменяясь на противоположенные. В этой связи следует признать, что цели и результат административной реформы не сформулированы в ясной и доступной форме. Они не поняты в массе своей ни населением, ни государственным аппаратом. В этой связи ключевой задачей СМСЭР должна быть оценка того, насколько реальные преобразования соответствуют целям реформ, приближается ли состояние общества к желаемому. Именно стратегические цели и задают шкалу оценок происходящего.

Пример. Отсутствие стратегичности может привести реформируемую систему к катастрофе. Типичный пример - горбачевщина, начавшаяся с лозунга "Больше социализма", продолженная "борьбой с привелегиями" и кончившаяся "возвращением в мировую цивилизацию", что привело к реставрации капитализма в его колониально-криминальном варианте, к ликвидации сверхдержавы, к угрозе исчезновения российской цивилизации.

Функциональность. Проектируя социально-технологические системы, предлагая коренные изменения, приоритет следует отдавать существу, а не форме, тому как должна работать административная машина, а не тому, как она должна выгля-деть.

Не секрет, что за основу будущей административной системы России разработчики взяли американский образец. Деление на "агентства", "службы" и т.д. взято из структуры американской администрации вплоть до мелких деталей. Однако, как показал опыт проведения административной реформы в 2004 году, до сих пор не прояснено взаимодействие частей создаваемого административного организма, в результате чего работа государственного аппарата по ряду важнейших направлений оказалась парализованной. Неотложные решения зачастую не принимаются, принятые решения не ис-полняются, исполнение не контролируется. Исполнительская дисциплина упала. До сих пор не ясно, как административная машина в её новом варианте должна работать и какие механизмы будут обеспечивать её деятельность. В этой связи ключевой задачей СМСЭР должен быть мониторинг того, как работает в данный момент реформируемая структура.

Пример. После трагедии в Беслане Президентом РФ было дано поручение Пра-вительству РФ разработать антикризисную систему управления страной в месячный срок. Головной организацией было назначено Министерство внутренних дел РФ. РАН либо другие организации, которые могли бы обеспечить научную поддержку выполнения этого важнейшего решения, привлечены не были. Выполнение поручения Президента было сорвано. Отсутствие функциональности, продуманных и реализованных в ходе реформы механизмов взаимодействия государственных структур становится угрозой национальной безопасности.

Сценарность. При проектировании и проведении реформ такого масштаба как административная необходимым является анализ альтернативных сценариев реакции социальной системы на проводимые преобразования.

При оценке финансовых рисков, технологических проектов, при создании опасных производств обычно используют следующую методику. Оценивают сумму

(1)

где N - число возможных сценариев развития событий, pi - вероятность реализа-ции i-го сценария, xi - сумма выигрышей и издержек при реализации i-го сценария.

Именно этот подход лежит в основе технологии страхования рисков.

Сценарность означает, что учтены все N возможных исходов. Если это не сделано, то, как правило, отбрасываются худшие варианты событий, и субъект оказывается неподготовлен к парированию угроз и опасностей, которые ему могут угрожать. Отсутствие сценарности, характерное для большинства реформ последних лет, привело к тому, что позитивные результаты оказались значительно ниже ожидаемых, либо к тому, что негативный эффект превзошел самые пессимистические прогнозы.

Исходя из этого принципа, становится ясна ещё одна принципиальная задача СМСЭР. Эта система должна выделять новые, незапланированные сценарии, которые не учитывались при планировании реформы, и сообщать о них государственным структурам, руководящим и координирующим проводимое реформирование. В противном случае, не имея необходимой обратной связи, последние не смогут скорректировать своих действий.

Пример. Ряд реформ государственных структур в системе управления армией, оборонным комплексом, спецслужбами достаточно быстро привел к их развалу. Реализовались худшие, не просчитывавшиеся и "непрогнозируемые" ситуации.

На формальном языке N в формуле (1) было взято слишком малым, были учтены лишь лучшие варианты и проигнорированы худшие. Некоторые из них и реализовались.

В итоге в Послании Федеральному собранию в 2004 Президент РФ поставил в качестве одной из национальных задач возрождение армии. При разумном планировании реформ и должным мониторинге в течение последних 10 лет такого не могло про-изойти.

Реалистичность. В соответствии с этим принципом, руководители, планирующие и проводящие реформу, должны иметь реальные оценки возможных выигрышей и потерь от реформирования и вероятностей успеха и провала преобразований.

Исследования в области экономики и теории принятия решений показали, что в действительности и экономические агенты, и руководители государственных структур, принимая решения на интуитивном уровне, действуют не в соответствии с рациональным подходом, определяемым оценкой ожидаемой полезности (1). Они интуитивно оценивают, принимая решение, величину

(2)

Здесь вместо вероятностей фигурируют так называемые субъективные вероятности - наши субъективные оценки о возможности того или иного исхода. Вместо выигрышей и издержек - функции полезности , которые опираются на интуитивные представления лиц, принимающих решения.

К сожалению, до настоящего времени ни в официальных документах, ни в экспертных оценках не приводится, во что обойдется экономический эффект от административной реформы, каким ущербом чреват провал проводимых преобразований и како-вы вероятности различных сценариев реформирования. Рутинная процедура, связанная с оценкой (1), без которой не начинается строительство, не выдаются крупные кредиты, по-видимому, просто оказалась проигнорирована в намного более масштабном и ответственном проекте, связанном с административной реформой.

Роль СМСЭР, исходя из этого принципа, очень велика. В частности, такая система должна отслеживать текущие затраты, связанные с реформированием, эффект и издержки проводимых преобразований. Другими словами, привязывать общие подходы к конкретной экономической и социальной составляющей проводимых преобразований.

Пример. В течение последних 5 лет в России проводится реформа, связанная с переводом всех российских школ на единый государственный экзамен (ЕГЭ). Затраты на этот проект огромны - тестирование одного ученика обходится от 3 до 5 тысяч рублей. "Эксперимент", связанный с ЕГЭ, проводится в текущем году более, чем в 30 регионах России (при условии, что результаты экспериментов по ЕГЭ официально сообщены не были, по ряду экспертных оценок, они оказались неудовлетворительны). Не-смотря на массовые протесты учителей, родителей, преподавателей, ректоров, ученых новое руководство Министерства образования и науки решило продолжить "экспери-мент" с ЕГЭ.

Конкретная оценка экономического эффекта от введения ЕГЭ, на которую ориентировались реформаторы, отсутствует. Затраты на эксперимент также скрываются министерством. Реформы такого типа, не содержащие оценок рисков, затрат, ожидаемого эффекта, в современной России представляются нам неприемлемыми.

Социальность. Ключевым результатом административной реформы, как и других преобразований в системе государственного управления должен быть социальный эффект, улучшение качества жизни больших социальных групп или населения в целом.

Подобно тому как о влиянии крупных решений, принимаемых на государственном уровне, позволяют судить макроэкономические индексы, результаты реформ нужно оценивать на фоне макросоциальных показателей. Естественно оценка и прогноз динамики таковых показателей должны быть одной из главных задач СМСЭР.

В этой связи представляется необходимым обратить внимание на несколько групп таких показателей, отражающих состояние социальной системы в целом.

• Предельно критические показатели. Исследователи из Института социально-политических исследований РАН (ИСПИ РАН) предложили при анализе системного кризиса, в котором находится Россия, следующий подход. Выявить те общие для всей страны показатели, которые в мире считаются катастрофическими, и сопоставить их с показателями, характерными для России. Среди них, в частности, уровень промышленного производства, доля импортных продуктов питания, соотношение доходов 10% са-мых богатых и 10% самых бедных граждан страны, соотношение минимальной и средней заработной платы, уровень безработицы, количество преступлений и суицидов на душу населения, уровень потребления алкоголя на душу населения и т.д.
  По оценкам, проведенным в ИСПИРАН, в 1996 году Россия находилась в катастрофической, закритической области по 25 показателям. Естественно о результатах планируемых и проводимых реформ судить по тому, по каким из критических показа-телей удалось отодвинуться от уровня катастрофы и приблизиться к норме.
• Принципиально важны не только объективные показатели, но и изменение об-щественного сознания в ходе проводимых реформ. Для измерения таких величин на основе данных регулярно проводимых репрезентативных социологических опросов в ИСПИРАН было предложено вычислить макросоциальные индикаторы. Среди них - i1 - отношение к курсу экономических реформ, i2 - социально политическая отчужденность, i3 - необходимость трансформации политической системы, i4 - уровень доверия социальным и политическим институтам, i5 - обеспечение государством норм демократического общества, i6 - партийные ориентации. По этим индикаторам вычисляется - интегральный индекс социально политической устойчивости.

Приведем, к примеру, способ вычисления индикатора социально-политической отчужденности . i2 - Респондентам предлагают прочитать и отметить те суждения о жизни в нашем обществе с которыми они согласны
R1 - богатые становятся богаче, а бедные беднее;
R2 - сейчас каждый, кто может и хочет работать, способен обеспечить свое материальное благополучие;
R3 - власти заботятся о жизни простых людей;
R4 - людям у власти нет никакого дела до меня;
R5 - главное для центральной власти в Москве - это решить свои проблемы за счет областей и республик России;
R6 - Центр проводит политику в интересах регионов;
R7 - каждый из нас может повлиять на события в стране;
R8 - я не чувствую себя участником событий, происходящих в стране.
Пусть R1 - разница в процентах средних величин позитивных и негативных отве-тов на заданный вопрос.

Динамика всех этих индикаторов и индекса была проанализирована с 1999 года по настоящее время. По значению индекса можно судить, находится ли страна в зоне распада, в зоне кризисного развития, в зоне предкризисного развития, в зоне ус-тойчивого развития.

О социальной эффективности реформ, об их восприятии населением можно су-дить по изменению в ходе реформ индексов и индикаторов такого типа. Более того, на-чиная реформы, естественно прогнозировать изменение обсуждаемых индексов.

Рефлексивность. Проводимые реформы должны стимулировать, учитывать или опираться на рефлексивные процессы в обществе.
Для успеха реформ в современном обществе необходимо принятие или поддержка его не только той профессиональной группы, которая участвует в проведении реформы, но значительного большинства населения. Организация, командно-административные и финансовые рычаги должны дополняться самоорганизацией. Информационное или рефлексивное управление становится важным элементом проводимых преобразований. Цели, ожидаемые результаты, надежды, связанные с реформой, должны быть понятны населению.

К сожалению, сейчас они остаются неясны и самим государственным служащим, непосредственно вовлеченным в процесс реформирования. Опросы, проведенные среди слушателей РАГС, показывают, что они не понимают смысла проводимых пре-образований. Реформы они, как правило, связывают с какими-то случайными фрагментами реализуемых планов ("слить несколько министерств в одно, чтобы уменьшить их число", "поднять зарплату чиновникам", "уменьшить число заместителей министров" и т.д.).

Поэтому, к сожалению, сейчас государственный аппарат находится в состоянии "пассивной адаптации" и, как правило, пребывает в состоянии "административной мимикрии", приспосабливаясь к новым инструкциям, кабинетам, административным ролям, но не меняя содержательной стороны своей работы. Более того, в ряде министерств взят курс на то, чтобы в максимальной степени сохранить существенную структуру в ожидании отмены непродуманных решений.

Исходя из этого, одним из блоков информации, обеспечиваемой СМСЭР, должна быть информация о рефлексии в общественном сознании замысла и конкретных результатов административной реформы.
Пример. Рефлексивное управление, обеспечение поддержки населения на этапе вывода страны из кризиса, стало классической технологией реформирования в XX ве-ке. Достаточно напомнить радиообращения Франклина Рузвельта к нации . Именно они обеспечили понимание, а в дальнейшем и поддержку нового курса большинством насе-ления Америки.

Субъектность и личная ответственность. Исходя из этого принципа, руко-водители, возглавляющие процесс реформирования, разработки реформ, экспертные группы, одобрившие проект, должны быть известны и нести личную ответственность за результаты проводимых преобразований.

Типичной для современной России стала бессубъектность - руководитель, зачастую, не связывает свои интересы с целями и достижениями вверенной ему государственной структуры. Произошел качественный скачок - исчез тот уровень государственного управления, решения которого исполнялись с использованием всех доступных ресурсов. Нижние этажи все чаще "избирательно" исполняют или транслируют вниз решения руководства, отдавая приоритет тем решениям, которые согласуются с их личными или кадровыми интересами.

В современных компьютеризированных экспертных системах или системах поддержки принятия решений по ходу функционирования выявляется вес мнений привлеченных экспертов, в зависимости от успешности их действий, и от того, насколько оправдывается даваемый ими прогноз, меняется. Экспертная система как бы самообучается и самоорганизуется, исходя из опыта решаемых задач. Замыкается петля обратной связи.

К сожалению, такая процедура оказалась утрачена в ходе реформирования государственного аппарата за последнее десятилетие. Кроме того, многие чиновники просто не успевают войти в должность и начать эффективно работать за период между своим назначением и следующей реорганизацией. Естественно, все это относится не только к отдельным людям, но и к организациям, группам элиты, экспертным сообществам.

Поэтому если СМСЭР будет создана, то на каждом этапе важно представлять, какой проект реализуется, кто был его разработчиками, кто руководит исполнением замысла. Вся эта процедура является рутинной, хорошо отработанной и регулярно исполняемой при строительстве большинства строительных объектов в России. В то же время, как это ни парадоксально, важное, ответственное и дорогое дело перестройки государственного аппарата ведется "на глазок", решения принимаются на интуитивном уровне, стихийные процессы превалируют над направленными и организуемыми.

Пример 1. Реформы образования в России в течение последнего десятилетия разрабатывались в Высшей школе экономики в группе Гайдара - Ясина - Кузьминова. Эти реформы, связанные с "гуманизацией", "гуманитаризацией", переходом на госу-дарственные именные финансовые обязательства (ГИФО), с "информатизацией" и "интернетизацией" закончились сокрушительным провалом. Эти реформы нанесли огромный, невосполнимый урон средней и высшей школе России . Эти реформы привели к огромным неоправданным материальным затратам.
Однако тому же коллективу, во многом ответственному за происходящий развал российской системы образования, было получено разрабатывать и административную реформу, которая реализуется в настоящее время. Очевидно, такой подход к государст-венному реформированию представляется неприемлемым.
Пример 2. Отсутствие личной ответственности за решения, принимаемые на го-сударственном уровне, ведет к атмосфере вседозволенности и быстрому разложению государственного аппарата. И в большинстве развитых, и во многих развивающихся странах лица, уходящие в отставку с высших государственных постов, не имеют имму-нитета против судебного преследования. В этой связи достоянием общества стали документы, свидетельствующие о преступлениях государственного уровня, творившихся в годы правления М. Горбачева и Б. Ельцина. В этой связи освобождение этих персон от уголовной ответственности, закрепленное законодательными актами, представляется ошибочным решением.

Заметим, что проводимая в настоящее время административная реформа не только не повышает, но и существенно понижает ответственность большого круга государственных служащих за принимаемые решения.

Синергетичность. При планировании и проведении одновременно нескольких реформ следует учитывать взаимодействие результатов проводимых преобразований и выделить ведущие переменные (параметры порядка), воздействие на которое является решающим для успеха реформ.

В теории самоорганизации показывается, что во многих сложных системах происходит самоорганизация - выделение в ходе эволюции ведущих переменных, (так называемых параметров порядка), к которым подстраиваются другие переменные, про-цессы, степени свободы системы.

Наличие таких переменных облегчает задачу управления - становится ясно, чем, собственно, следует управлять, и далее надо выяснять, каким образом это может быть сделано. Исходя из этого, крайне важно было бы таким образом взглянуть на функцио-нирование государственного аппарата. Посмотреть на него не как на идеальную машину, управляемую извне, а как на сложный объект, имеющий свою внутреннюю логику развития.

С другой стороны, наличие универсальных свойств в открытых, нелинейных, самоорганизующихся системах позволяет строить методики и конкретные алгоритмы, позволяющие предсказывать будущую динамику сложного объекта.

Говоря более конкретно, пусть у нас есть последовательность измерений параметров управляемой системы - её предыстория. По этим данным требуется предсказать будущие состояния системы Иными словами, требуется найти зависимость

(3)

В нахождении таких зависимостей, обеспечивающих прогноз - предикторов в последние десятилетия были достигнуты принципиальные успехи.

Развивая методы синергетики, удалось показать следующее.

Естественно, создавая СМСЭР, которая должна также прогнозировать результаты реформы, воспользоваться и этими подходами, и конкретными наработками в об-ласти мониторинга социально-экономической динамики .

Кроме того, синергетика дает инструмент анализа и мониторинга реформы административной системы еще в одном плане. Все чаще, анализируя кризисы в различных сферах жизнедеятельности России и системный кризис в целом, мы сталкиваемся с синергетическим усилением и взаимодействием различных факторов и угроз.

Пример. Отсутствие эффективной системы государственного управления не позволяет довести по назначению средства, направленные из федерального центра на восстановление и нормализацию жизни в Чечне. Это приводит к развитию коррупции в государственном аппарате и нищете и нестабильности в самой Чечне. Эта, в свою очередь, создает питательную основу для противоправных действий граждан. Это приводит к росту влияния мафиозных кланов, которым выгоден развал и в Чечне, и в госу-дарственном аппарате в Москве. Возникает отрицательная обратная связь - всё большая часть населения начинает работать на развал Российской Федерации.

В терминах синергетики, это означает возникновение самовоспроизводящейся кольцевой структуры . В терминологии философов, осмысливающих основания си-нергетики, это означает возникновение кольцевой причинности , когда следствие, пройдя через длинную причинно-следственную связь усиливает факторы, породившие причину неустойчивости.

В настоящее время имеется целый ряд таких петель обратных связей, которые могут свести на нет результаты планируемой административной реформы, либо привести к большому отрицательному эффекту. Чтобы такие возможности прогнозирова-лись и отслеживались в ходе проведения административной реформы в РФ (если уж это не было сделано до её начала) соответствующая работа должна вестись в рамках СМСЭР.

Кроме того синергетику понимают как подход, развитие которого требует взаимодействия представителей различных научных дисциплин. Более того, использование этого подхода в ряде крупных проектов позволило взглянуть на синергетику как на ме-тодологию организации совместной работы. Причем работы не только исследователей, но и экспертов, лиц принимающих решения, проектировщиков.

Очевидно, что и этот аспект должен связываться со сформулированным принципом синергетичности.

Прозрачность. Проведение реформы в современной России, их поддержка не-посредственно связаны с открытостью, доступностью информации о проводимых преобразованиях, об их целях, затратах и ожидаемом экономическом и социальном эффекте.

Общеизвестно, что "честность - лучшая политика". В России представление о справедливости является одним из системообразующих смыслов. Поэтому многие российские реформы, проведенные втайне, без широкого обсуждения, без вовлечения в них в качестве сотрудников и соратников больших профессиональных групп обречены на право.

В настоящее время, в условиях когда либеральный курс, проводимый правительством страны, отторгается большинством её населения, это имеет особое значение. В частности, приватизация, реформы в денежной сфере, которые привели к обесцени-ванию вкладов, породили к отторжение в общественном сознании большинства действий нынешнего правительства, продолжающего курс, начатый правительством Е.Т. Гайдара.

Поэтому при проведении административной реформы представляется крайне важным сделать её максимально ясной и прозрачной (разумеется, если у разработчиков реформы и руководителей, реализующих её, у самих есть ясное и четкое понимание, происходящего сейчас в административной сфере, целей и задач реформы).

Для этого представляется разумными воспользоваться теми управленческими технологиями, которые основаны на широком использовании телекоммуникационных ресурсов и широко применяются в сфере государственного управления во многих раз-витых странах. (США, Австралия, Германия).

Пример 1. в настоящее время в мире широко развита технология электронных государственных закупок. В интернете размещаются требования предъявленные к качеству продукции, которую желает закупить государство и требования к предприятиям, которые готовы таковую продукцию поставить. Эта технология делает прозрачной деятельность организаций, проводящих государственные закупки, расширяет круг возможных участников торгов и, в конечном итоге, позволяет государству приобретать более дешевую и качественную продукцию.

Опыт такой работы, в научном, организационном и программном сопровождении которой принимал участие Институт прикладной математики им. М.В. Келдыша РАН , имеется и в России. Несмотря на первоклассное программное обеспечение, созданное в институте, в большую заинтересованность малого и среднего бизнеса в этой работе, программа организации государственных электронных закупок встретила огромное сопротивление в государственном аппарате, зачастую, стремящемся "закрыть" информацию о закупках от большинства потенциальных участников торгов. Весьма скромными оказались и успехи амбициозной государственной программы "электронная Россия". Государственный аппарат в большей степени оказывается неподготовленным к инновациям такого сорта в системе управления.

Пример 2. К сожалению, сокрытие информации, непрозрачность в последние годы всё чаще служат для того, чтобы скрыть масштабы и неудовлетворительные ре-зультаты проводимых реформ, либо для того, чтобы сохранить в тайне от реформируе-мых структур истинные цели реформаторов.

Особенно ясно это видно в сфере науки и образования. Несмотря на то, что в стране более 3-х лет идет масштабный и дорогой эксперимент по внедрению в школы России ЕГЭ, ни прошлое, ни нынешнее министерство, курирующее сферу образования, не обнародует официально результаты эксперимента.

Кроме того в сентябре 2004 года коллегия Министерства образования и науки приняла концепцию, предусматривающую сокращение примерно в 25 раз количества научно-исследовательских институтов и примерно в 18 раз числа ВУЗов, находящися на государственном бюджете. Это было сделано в тайне от научного и образовательного сообщества, в противоречии с законами РФ и политическими решениями, принятыми Президентом РФ . Естественно, в таких условиях надеяться на успех предложенных Правительством РФ реформ не приходится.

В случае административной реформы ситуация не столь драматична. Во-первых, на начальном этапе она касается ограниченного числа государственных служащих. Во-вторых, несообразности в первоначальной структуре государственных структур федерального уровня постепенно корректируется. "Правила меняются по ходу игры", по-этому трудно судить о финальном результате. В-третьих, это согласуется с общим курсом правительства на сокращение влияния государства на ряд сфер жизнедеятельности.

Следование принципу прозрачности, могло бы значительно оздоровить государственный аппарат и изменить к лучшему социально-политический климат в стране.

Принцип опережающей подготовки кадров для государственного аппарата. Для коренных преобразований, для государственных реформ должен быть подготов-лен кадровый резерв, способный решать не только оперативные задачи сегодняшнего дня, но и быть готовым к решению завтрашних задач, к реализации новых стратегий.

К сожалению, приходится признать, что административная реформа в России, как и большинство других преобразований, не имеет должного кадрового обеспечения. Само существование такой проблемы пока не понято в Администрации президента и в Правительства РФ. В России нет сейчас Института государственного управления, кото-рый бы готовил среднее и высшее звено государственного управления. Инициативы Российской академии государственной службы при Президенте РФ переориентировать всю систему таких учебных заведений с государственной службы, с задач фрагментар-ной переподготовки госслужащих, на задачи государственного управления, на подготовку руководителей нового типа, способных вывести Россию из кризиса, пока не получила должной поддержки.

Естественным шагом было бы преобразование системы академий государственной службы в систему академий государственного управления. Естественно на эту систему было бы возложить обоснование и научную поддержку проводимых в стране государственных реформ и, в первую очередь, реформ в административной сфере. К сожалению, пока не удаётся добиться даже этих очевидных шагов.

В частности, подготовка большинства преобразований возложена на Высшую школу экономики. Это же учебное заведение бралось за переподготовку ряда государственных служащих. Факультет государственного управления создан в Московском государственном университете им. М.В. Ломоносова. Все эти ВУЗы не могут обеспечить полноценной подготовки государственных служащих среднего и высшего звена, которая была бы возможна в РАГСе.

У этого несколько причин. Обратим внимание только на одну из них. Упомянутые ВУЗы ориентированы на подготовку вчерашних школьников и молодых людей, не имеющих опыта работы в государственных структурах, тем более на руководящих должностях. До уровня, переподготовка которого сейчас является насущно необходимой, в лучшем случае выпускники этих ВУЗов дойдут через 7-10 лет. Причём дойдут они в небольшом количестве.

Психологические исследования показывают, что без специальной подготовки способны адекватно действовать не более 3% руководителей. По-видимому, и сама способность к эффективному продуктивному руководству встречается ненамного чаще. Люди, которые должны приходить в РАГС со средних должностей уже, по замыслу, должны пройти это сито отбора. Отбора не формального, не книжного, а жизненного. И рост их квалификации, совершенствование их технологий организацию работы система государственного управления почувствует не через 10 лет, а немедленно.

С другой стороны, одних административных мер недостаточно. Подготовка высококвалифицированного кадрового корпуса для государственной службы является "улицей с двусторонним движением". Исследователи, руководители, профессора должны разработать стандарт, разобраться, что должен знать и уметь, какими навыками и технологиями владеть российский чиновник следующей генерации. Это, в свою очередь, требует представления о будущем страны, о том, какие руководители ей понадобятся. Это, в свою очередь, требует серьезной междисциплинарной работы по стратегическому прогнозу.

Пример 1. В ведущих в военном отношении державах уже несколько веков назад было осознано принципиальное значение академий генерального штаба, в которых получали бы образование будущие или действующие генералы. Именно эта категория, овладевающая последними достижениями военной науки, технологии взаимодействия сил и средств, стратегический уровень управления, позволяла сберегать людей, средства, решать масштабные военные задачи. По мнению выдающегося русского и советско-го военного теоретика генерала А.С.Свечина, существенное ухудшение подготовки кадров этого звена и ослабление кадровой политики, как правило, очень быстро приводило к крупным военным поражениям России. Масштаб, сложность и ответственность государственного управления в кризисные периоды истории становится сравнимой с тем, что характерно для управления военного. И требования к подготовке кадров, очевидно, тоже должны быть схожи.

Из принципа опережающей подготовки кадрового корпуса следует важнейшая задача СМЭР в кадровой области - это мониторинг подготовки кадрового корпуса, выявление взаимосвязи между решаемыми в ходе административной реформы социально значимыми задачами и профессиональными качествами, уровнем подготовки тех кадров, которые успешно справляются с этими проблемами.

Своевременность.Принципиальное значение в ходе проведения реформ имеет привязка темпа преобразований и характерным временам социальных, экономических, социально-психологических процессов, от которых зависит успех реформ, реалистич-ность планирования во времени.

Несогласованность принимаемых решений по реформированию с характерны-ми временами реформируемый системы может привести к огромным издержкам и даже к катастрофе.

К сожалению, отсутствие привязки по времени стало типичной бедой российских реформ. В частности, исходно разработчики проводимой в настоящее время административной реформы заявляли, что существенно обновить государственный аппарат и изменить его структуру удастся в течение нескольких месяцев после назначения Правительства, с тем, чтобы практически сразу после переизбрания Президент РФ начал работать с новым аппаратом. Эти планы и надежды не оправдались - назначение заместителей министров растянулись на несколько месяцев, еще несколько месяцев занял подбор начальников департаментов. В итоге государственный аппарат оказался в значительной мере парализован в течение большей части 2004 года. Естественно, социальные и экономические издержки этого оказались недопустимо велики.

К катастрофическим последствиям может привести и форсированное проведение реформ. Здесь достаточно вспомнить либерализацию цен, которая скачком перевела экономику страны из высокопродуктивного состояния в низкопродуктивное. В ходе этой экономической катастрофы многие российские предприятия обрабатывающей промышленности, в особенности, высокотехнологичные, не имели времени для адапта-ции и прекратили своё существование.

Следуя принципу своевременности, в качестве одной из задач СМСЭР нужно рассматривать соответствие темпа проводимой реформы состоянию и возможностям реформируемого объекта.

Государственность. Проводимые реформы должны рассматривать государ-ство как гаранта ряда жизненно важных интересов общества, должны находить меру между организацией и самоорганизацией социальных процессов, исходя из реального состояния общества, а не идеальных схем.

Ряд жизненно важных интересов общества не может быть защищен без сильного, активно поддерживаемого обществом государства. Среди них обеспечение суверенитета страны, обеспечение правосудия, создание и поддержание систем здравоохра-нения, обеспечение социального страхования в различных формах, и многие другие. Более того, важнейшей функцией государства в современном мире становится целеполагание, опирающееся на научный прогноз.

К сожалению, авторы многих проводившихся в последние 15 лет и проводимых в настоящее время реформ, зачастую, исходят из противоположной посылки. Реформа образования проводилась и проводится под флагом ухода в значительной мере государства из этой сферы. Реформа ЖКХ - уход государства из коммунальной сферы. либерализация экономики - уход государства от решения многих, решавшихся им ранее, экономических проблем. Распространяется миф о крайней неэффективности государственного управления в самых разных областях. Разгосударствление и приватизация объявляется безусловным благом, а участие государства в экономике, образовании, науке - неизбежным злом. По-прежнему, на щит поднимается классический либеральный тезис Адама Смита о "невидимой руке рынка", который опирается на беспощадную конкуренцию ("война всех со всеми").

История государственного управления, социально-экономическая история ХХ века не подтверждают универсальности этого тезиса. В зависимости от состояния общества и экономики, роль государства может очень сильно отличаться. В годы войн, кризисов, в переломные эпохи она оказывается решающей. Именно такое время - вре-мя войн - переживает, по оценке Президента РФ В.В. Путина, данной им после трагедии в Беслане, сейчас Россия.

Из этой реальности, очевидно, должна исходить проводимая в настоящее время административная реформа. Создание удобства для предпринимателей, реализация "принципа одного окна", сокращение численности государственного аппарата, "реализация принципа разделения планирования, исполнения и контроля в рамках аппарата" могут рассматриваться только как тактические ходы, а не как стратегические цели таких масштабных преобразований, к каким относится государственная реформа. К со-жалению, эти стратегические реформы, не имеют ясной формулировки стратегических задач, что тормозит проводимые преобразования и снижает их эффективность.

Очевидно эти масштабные, коренные, стратегические цели должны были бы соответствовать социально значимым результатам, к которым хотела бы привести общество правящая элита. С другой стороны, они должны согласовываться с теми ключевыми задачами, которые сейчас решает российское государство и содействовать решению этих задач, а не противоречить им.

Не следует путать государственные интересы, отражающие смыслы, цели, интересы общества в целом, и интересы государственного аппарата - узкой социальной и профессиональной прослойки. Очевидно, проведение административной реформы должно было бы направлено на проведение вторых интересов в соответствии с первыми, создание организационной структуры и внедрение технологий управления, которые не позволяли бы, преследуя частные интересы, игнорировать общие.

Очевидно, одним из таких общих интересов является обеспечение наблюдаемости государственной властью, научным и экспертным сообществом процессов, проис-ходящих в важнейших сферах жизнедеятельности (социальной, экономической, техно-логической, военной, в ряде других). Невозможно эффективно управлять состоянием сложного объекта, состояние которого неизвестно. При этом приоритет должен отдан опасным явлением и процессам, приводящим к кризисам в различных сферах жизнедеятельности или системному кризису страны в целом.

К сожалению, разработчики административной реформы и руководители, претворяющие сейчас её в жизнь, исходят из презумпции полной наблюдаемости процессов, происходящих в стране и идеальной информированности государственного аппа-рата. Это очень далеко от российской реальности. Поскольку решения, принимаемые в условиях неполной или заведомо искаженной информации, могут быть социально опасны, одной из важных задач ССМЭР может быть контроль за полнотой и достоверностью информации, на основе которой принимаются государственные решения или населения в целом. Это могло бы стать одним из важных направлений административной реформы.

Другим направлением могло бы стать обеспечение управляемости широкого круга социально-экономических процессов, имеющих большое влияние на состояние и перспективы развития российского общества. В настоящее время, по оценкам ряда экспертов, в России исполняется около 5% решений, принятых Президентом РФ. Это недопустимо низкий показатель, один из признаков глубокого кризиса Российской власти и страны в целом. Поэтому работа по мониторингу выполнения социально-значимых решений Президента и Правительства РФ могла бы стать ещё одним важным направл-нием деятельности ССМЭР в контексте проводимой социальной реформы.

Подводя итог проделанного анализа, можно сказать, что создание ССМЭР, её концептуальное проектирование и воплощение в жизнь должно стать одним из важных направлений проведения административной реформы. Создание такой системы позво-лило бы минимизировать социальные издержки многих проводимых преобразований и усилить позитивный социальный эффект ряда из них.